温州土地续费亟须立法解释

日前，温州楼盘部分市民因房屋土地使用年限到期或即将到期，面临花费高额土地出让金“买地”才能重新办理土地证的可能，在社会各界引发热议和关注。

尽管事件最后怎么解决还没有定论，但已经刺痛了有房者的敏感神经，因为事关以后30年、50年、70年陆续到期房子的问题如何处理，而这又关乎当前房产的价值。此事作为《物权法》颁布后的首例土地到期案例，具有事关全局的标杆意义，处理是否妥当，可能会影响全国房价。正因为事关全局，因此不宜由温州本地单独决策，而应由最高层面尽快出台司法解释。

城镇国有土地使用权实行出让制度始于1990年。当时国务院颁布条例规定居住用地出让年限最高为70年。该条例发布后，温州市区开始实施国有土地使用权出让工作。据温州市国土资源局介绍，上世纪90年代初期，该市在办理划拨国有土地使用权转让交易时，将划拨性质的国有土地使用权转为出让性质的国有土地使用权，并收取土地出让金。当时，为了顺利推进国有土地使用权出让工作，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，按20年到70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额。而从去年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。

2007年《物权法》刚刚发布时，社会就存有疑虑：住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，如何续、是否收费、收费标准又如何，法律上并没有明确规定。但当时面临土地到期的情况还比较少，所以没有做更深入的讨论。

事实上，这在根本上涉及房地分离情况如何解决的问题。即城镇土地属于国有，城镇国有土地使用权实行出让制度，居住用地出让有70年的最高年限，但附着其上的房屋属于私有。

目前，应该首先尽快调查摸底，看看全国有多少土地存在类似情况事实上2006年深圳楼盘就已经出现类似案例，不过当时还没有《物权法》。显然，土地量多和量少，对应的决策难度是不同的。

立法机构应该尽快制定实施细则，起码要明确指导性原则。例如，可以由全国人大常委会作为立法机关，就《物权法》的相关规定尽快制定立法解释，权威性和效力级别较高;或者，国务院得到全国人大常委会的授权后，出台一部行政法规。

以下几个角度，值得在决策过程中着重考量：

首先是《物权法》暗含的免费含义。《物权法》第149条第1款规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。相比《物权法》该条第二款则规定：“非住宅建设用地使用期限届满后的续期，依照法律规定办理”，不难发现，自动二字，含义应该是无条件续期。如果需要缴费等某种前置条件才能续期，用“自动”就未必贴切。这就意味着此前的法律对续期如有限制或附加条件，则法律效力存疑。如果全国人大没有新的立法规定收费事宜，任何行政机关的收费行为，都是没有法律依据的。

即便要交，也应该很低。续期和出让是有区别的，不能把续期收费和土地出让的收费等同起来。

此外，性质上要区分这跟房产税是两码事，不宜完全参照房产税的模式。房产税对应的是享受所在地政府公共服务，诸如当地免费上学等福利，而土地出让金本质上是购买或租赁。

如果摸底调查之后，此类情况很少，则可以针对具体城市出“点对点”解决方案，总体解决仍然放到未来。70年到期后，是否及如何再征收土地出让金，可能跟当时地方政府的财政收入状况有关。到时候，国家尤其是地方政府的税源结构可能会发生变化。